2016年12月14日 星期三

年金改革困局如何突破?


台灣的年金制度,本質上多採隨收隨付制(pay- as- you- go system;PAYG);亦即目前工作者繳費,用來支付退休老人生活所需。此種制度在經濟發展早期,由於退休人少,工作人多,有人口紅利,以及經濟及工資率成長,故在既定提撥率與確定給付下,退休基金能夠有所累積。
 然而,隨著政經情勢的發展,政治人物為了爭取選票,官僚決策可能圖利自己,選民樂於「白吃午餐」,種種現象造成制度設計與執行不良。在暫不考慮依賴人口率變動下,壓低提撥率及提高所得替代率,長久下來的結果,必然肇致財務不平衡,產生制度失靈現象。
 問題當不僅於此,「高齡化、少子化」帶來人口結構「快而猛」改變,太多退休人口依賴太少工作人口,使得依賴比率大幅提高;再加上經濟成長遇到瓶頸,年輕人薪資長期偏低,又面臨沉重的負擔壓力,世代不正義將大幅增加國家風險。此外,雖然各個職業多採隨收隨付制,卻是各自為政,缺乏橫向連結與比較,隨著時間過程,所得替代率在彼此間差異頗大,形成職業間不公性。
 目前各種社會保險潛藏債務已高達18兆元,再加上各級政府債務已約7兆元,兩者合計高達25兆元,約為中央政府總預算規模的12倍,或為GDP的一倍半。潛藏債務雖非一次性實現而急遽成為政府財政負擔,卻對現行年金制度財務規劃失靈提出嚴重警訊;若不積極改善,債留子孫的後果,極可能颳起世代風暴。
 當前年金改革的目的,主要在於因應高齡化及少子化的嚴峻變局、正視潛藏債務及世代不正義問題、矯正職業間所得替代率差異過大現象、追求老年生活的合理保障,以及建立穩定、永續的年金財務制度。由於年金改革迫在燃眉,必須展現魄力突破諸多難題。首先,改革應確保公平合理增進全社會福祉。在年金改革的歷史包袱及利益團體壓力下,追求年金制度的財務平衡,必然涉及所得與財富的重分配,但須確保整體社會福祉「得大於失」;至於「有人得、有人失」如何折衝與妥協,有賴小英政府繼續努力;至於改革內容,必須要有具體數據、合理論述與社會包容。
 其次,落實世界銀行提出的老年生活三層保障原則。其中,第一層國民基礎年金,屬憲法層次之生存權保障,在人與人之間應一視同仁;第二層屬各職業附加年金,在考慮職業特性與風險後,各職業仍應允許存有差異性,但差距不能過大,有賴社會形成共識。至於第三層屬家庭儲蓄及商業年金保險,政府相對上無需置喙,頂多在報稅時透過投資儲蓄特別扣除額來獎勵。
 第三,調和信賴保障與公平正義的衝突。由於退休金乃工作報酬的未來給付,屬雇用契約承諾的一環;若將其取消或降低,侵蝕個人財產權,有違信賴保護原則之虞。然若一味承諾歷史發展的結果,將會造成世代不正義現象,如何取捨,政府在作法上須深思熟慮。
 第四,保障生存權及縮小職業間差距。關鍵在於所得替代率須設定在合理的樓地板與天花板範圍內。例如設定2萬元的樓地板,以期維持基本生活滿足。設立天花板不應超過一定上限,例如先將軍公教18%之利息優惠設算成所得,併入月退所得總額中(18%形同取消),進而採打折方式處理:2萬元以下不打折,2-3萬打九折,3-4萬打八折,以此類推,11萬以上全額不計入,如此高所得者之所得替代率最多維持在60%左右,將與OECD國家平均數接近。同時,提高勞工投保薪資上限與保險費率,亦能相對縮小勞保與軍公教保間的差距。
 最後,有些人寄望經濟成長、薪資增長、技術進步、外人投資、人口增加、外來移民、基金報酬率提高等方式,紓解年金財務問題,固然值得期待,終究是模糊焦點、不切實際,也可能緩不濟急。唯有就事論事,朝「多繳、少領、延退」等開源節流方向努力,以及各職業年金朝個人帳戶制及確定提撥轉軌,那才是正辦。